Onorevoli Colleghi! - Spesso l'attenzione sull'istituzione carceraria è determinata da episodi eclatanti, i quali rendono difficile una serena riflessione su un tema così delicato quale il rapporto tra carcere e società. In questi ultimi anni il dibattito sul tema dell'istituzione carceraria e sulle finalità della pena (retributiva, di deterrenza, di prevenzione generale, rieducativa) si è incentrato soprattutto sull'estensione o meno delle sanzioni alternative alla detenzione. Non si è invece sviluppato un altrettanto approfondito dibattito sugli strumenti necessari per migliorare le condizioni di detenzione, le forme di controllo della legalità nei luoghi di privazione della libertà personale e i meccanismi di tutela dei diritti fondamentali delle persone detenute.
L'eccessivo cumulo di funzioni poste a carico dei magistrati di sorveglianza (sempre più giudici delle misure alternative e con sempre meno tempo a disposizione per esercitare funzioni di controllo) e la presenza massiccia negli istituiti penali di soggetti socialmente deboli quali tossicodipendenti ed extracomunitari (quasi il 50 per cento della popolazione detenuta), più esposti al rischio di violenze, rendono attuale e urgente la necessità di interventi per un carcere più «trasparente».
È necessario individuare nuove forme di controllo della legalità nei luoghi di detenzione, senza mettere in discussione
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quelle esistenti: a questa esigenza risponde la presente proposta di legge, che istituisce un nuovo soggetto di controllo e di verifica delle condizioni di detenzione, al quale sono garantite effettiva autonomia e indipendenza.
Un'idea, attinta dalla tradizione nord-europea, ma non estranea ad altri Paesi dell'area mediterranea (come Portogallo e Spagna), è quella del Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale. Oggi in Italia il garante delle condizioni di detenzione nelle carceri è il magistrato di sorveglianza, mentre i parlamentari dispongono di un potere di visita. La legge individua, infine, i soggetti, quasi tutti interni all'amministrazione penitenziaria, a cui i detenuti possono rivolgere reclamo. Non esistono, invece, forme di ispezione nei commissariati della Polizia di Stato e nelle caserme dei carabinieri.
In un carcere - come in ogni altro luogo in cui le persone vengono private della libertà personale - gli equilibri sono estremamente precari e basta poco per fare crescere le tensioni. Ogni intervento ab externo deve tenere conto della fragilità e della difficoltà dei rapporti fra la popolazione detenuta e il personale di polizia penitenziaria. Detenuto e agente di polizia, seppure soggetti conflittuali, presentano tratti comuni di debolezza.
Il Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale avrebbe diverse finalità: l'allentamento delle tensioni, la mediazione, la raccolta e l'organizzazione di un utile patrimonio informativo, la funzione di deterrenza rispetto a tentazioni di maltrattamenti, il diventare «specchio pubblico» delle condizioni di detenzione e «punto di partenza» per una periodica discussione parlamentare (partendo dalla relazione annuale del difensore civico) sui temi del carcere e dei diritti delle persone private della libertà personale.
Il Garante dei diritti potrebbe, inoltre, funzionare da «cassa di risonanza» dell'inadeguatezza delle piante organiche, che drammaticamente si ripercuote sulla realizzazione in concreto del diritto al giusto trattamento.
Snellire le procedure, ridimensionare la litigiosità, informare correttamente l'opinione pubblica sulla situazione all'interno delle carceri in modo da superare le emergenze legislative sono alcuni dei compiti del Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale. Altri esempi possono essere: a) abbreviare i tempi per un ricovero ospedaliero; b) fornire le informazioni per l'accesso al patrocinio gratuito per i non abbienti; c) sollecitare l'effettuazione dei lavori necessari per migliorare le condizioni igienico-sanitarie dell'istituto; d) garantire, tramite visite ispettive, una continua verifica del rispetto di standard minimi di trattamento; e) verificare la congruità e la compatibilità con la legge delle circolari ministeriali; f) monitorare i regolamenti interni, la loro compatibilità con condizioni dignitose di detenzione e con gli standard europei, la loro fruibilità da parte degli extracomunitari.
Per assicurare queste, come altre funzioni di controllo della legalità nelle carceri, è assolutamente necessario dotare il Garante dei diritti di un penetrante potere. All'interno dei suoi rapporti il Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene e trattamenti inumani o degradanti (CPT) ha costantemente sollecitato i governi a dotarsi di organi interni di controllo delle condizioni di detenzione e ha altrettanto spesso utilmente attinto informazioni attendibili dalle relazioni del Garante dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale nazionale (o mediateur o ombudsman o supervisore). Significative a riguardo sono alcune osservazioni del CPT nel rapporto sulla Danimarca dopo la visita effettuata nel 1990: «La delegazione del CPT ha sentito diverse lamentele circa il sistema penitenziario: alcune riguardavano l'eccessivo tempo utilizzato per esaminare i reclami dei detenuti, altre che il Dipartimento penitenziario accoglieva sempre il punto di vista delle autorità del carcere senza effettuare una seria investigazione. Un'altra lamentela era che, durante le
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ispezioni del carcere da parte dei responsabili del servizio ispettivo nazionale, i detenuti non avessero l'impressione di dialogare con organismi indipendenti dalle autorità carcerarie (...) Il CPT ritiene auspicabile prevedere ispezioni da parte di specifici organismi indipendenti a garanzia di un dignitoso trattamento di tutte le persone private della libertà personale».
In occasione della tavola rotonda degli Ombudsmen europei, organizzata dal Consiglio d'Europa e tenutasi a Limassol (Cipro) l'8-10 maggio 1996, Constantin Economides, membro del CPT, aveva sottolineato che l'istituto dell'Ombudsman costituisce un qualificato e utile contributo alla protezione dei diritti delle persone private della libertà personale.
Vale la pena, a supporto della proposta di istituire anche nel nostro Paese il Garante dei diritti, segnalare alcune esperienze di altri Paesi, dove esistono simili organismi che hanno avuto un ruolo estremamente positivo.
In Austria, la Vollzugskommissionen ha il compito di verificare le condizioni di trattamento dei detenuti con l'obbligo di effettuare almeno una volta l'anno una visita, senza preavviso, in ciascuno degli stabilimenti penitenziari. Il mediatore, invece (istituito con legge del 1 luglio 1981) ha il potere di visionare i fascicoli personali dei detenuti. Tutti i responsabili di istituzioni pubbliche hanno l'obbligo di fornire al mediatore le informazioni richieste.
La relazione annuale del mediatore, nella parte riguardante le carceri, è stata la più utile fonte di informazioni per il CPT durante la sua visita ispettiva: è stato lo stesso mediatore a sottolineare, nella sua relazione al Parlamento, il rischio di maltrattamenti a cui i detenuti vanno incontro durante la detenzione nelle stazioni di polizia.
In Danimarca, il Board of Visitors (organo indipendente composto da due membri eletti per quattro anni in ciascuna regione) può effettuare ispezioni, anche non preannunciate, nelle carceri ove sono reclusi detenuti in attesa di giudizio definitivo; ogni abuso riscontrato è riferito al Ministro della giustizia, che dovrà esaminare il caso e successivamente predisporre una relazione. Il Comitato parlamentare che si occupa della riforma del codice penale nel 1994 aveva proposto di affidare all'Ombudsman parlamentare questo compito ispettivo.
In Finlandia, gli stabilimenti penitenziari sono regolarmente ispezionati dall'Ombudsman parlamentare, il quale è un esperto eletto dal Parlamento per quattro anni. Il Parlamento elegge anche l'Assistant Parliamentary Ombudsman che ha il compito della supervisione del sistema penitenziario con poteri di visita sia delle carceri che degli altri luoghi di detenzione (stazioni di polizia) ove vi sia il rischio di maltrattamenti.
Nel 1995 è stato istituito in Ungheria l'Ufficio dell'Ombudsman parlamentare che può ricevere reclami di detenuti ed effettuare visite ispettive di controllo nelle carceri.
Un sistema diversificato di controlli è presente in Olanda. Un Supervisory Board (organo indipendente composto da membri con differenti professionalità) è istituito in ogni carcere; ha compiti di supervisione del trattamento dei detenuti e di garanzia del rispetto della legge. Mensilmente i membri del Supervisory Board incontrano il direttore del carcere riferendo sulla situazione nell'istituto; hanno libero accesso nello stabilimento. Uno dei membri dell'Ufficio ha il dovere di sentire i detenuti almeno una volta al mese.
In Norvegia, l'Ombudsman può ricevere reclami da detenuti. Fra i poteri dell'Ombudsman vi è quello ispettivo, esercitato di propria iniziativa dall'Ombudsman. Nelle relazioni annuali viene segnalata l'estrema importanza di tali ispezioni, in special modo nelle carceri, dove i reclusi hanno difficoltà a tutelare i loro diritti e la loro integrità personale.
In Portogallo, dal 1996 opera l'IGAI che dispone di penetranti poteri ispettivi diretti a verificare la legalità dell'operato delle Forze di polizia.
Nella legislazione italiana non è stata ancora istituita la figura del Garante dei
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diritti delle persone detenute o private della libertà personale. Nella XIV legislatura la Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati aveva avviato l'iter legislativo, da cui era emersa una relazione che aveva ottenuto un largo consenso, senza però che si giungesse all'approvazione definitiva del provvedimento.
La presente proposta di legge, oltre a tenere conto delle esperienze e delle riflessioni di diversi soggetti che si occupano di problemi carcerari (in particolare, dell'Associazione Antigone), intende riprendere il lavoro svolto nella scorsa legislatura dai membri della citata Commissione Affari costituzionali al fine di pervenire a una rapida approvazione.
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